Independent counsel

作为“后水门时代”的法律产物，独立检察官制度也许是国会1978年通过的《政府道德法》中最具争议的制度。“水门事件”发生之前，主要是由司法部、联邦调查局(FBI)负责调查行政部门的违法行为，有时也会临时任命一些外聘律师(他们对司法部负责，通常称为“特别检察官”)进行调查。“水门事件”中，特别检察官阿切伯尔德·考克思(Archibald Cox)所采取的行动令尼克松总统大为光火。因此，尼克松于1978年10月20日夜晚下令，让司法部官员解除考克思的职务，这就是臭名昭著的“星期六夜晚大屠杀”事件。总统解除特别检察官的职务被媒体大肆渲染，引起广泛争议，也激起了美国民众的愤慨并最终促使弹劾(impeachment)听证会的范围扩大。鉴于整个“水门事件”的教训，国会试图为那些被任命调查高级联邦官员不法行为的外聘律师提供更多的法律及政治上的保护，以提升美国公众对法律公正实施的信心。《政府道德法》因此授权联邦法官特别小组——按照美国总检察长的要求——任命一位“独立检察官”，由其承担调查(或在必要的时候“起诉”)针对该法所规定的特定官员所提出的指控。不像过去任命的特别检察官，正式任命的独立检察官至少会免受政治上的报复：因为总检察长只有在拥有“正当理由”的情况下才可以免去独立检察官的职务。这一新职位的恶意批评者认为，这种免职限制是有欠考虑的，而且与宪法所规定的政府机关彼此之间相互制衡的体制是相对立的。但美国最高法院在莫里森诉奥尔森(Morrison v．Olson，1988)案中消除了这种宪法上的障碍。在该案中，美国最高法院认为，这种免职条件对宪法第2条所规定的行政权的限制是允许的。

1978年《政府道德法》通过后，国会又于1983年、1988年和1994年(尽管国会允许该法于1992年终止，但却于两年后重新批准该法)分别批准《独立检察官法》。总共有20位独立检察官依据该法获得任命。受到独立检察官调查的官员中的大多数人都没有受到起诉：在独立检察官所进行的18个已经向公众公开细节的调查中，仅有7个调查导致刑事诉讼。而且，多项指控的传统在迄今为止最为著名的两个调查中也传承了下来：(1)劳伦斯·沃尔什(Lawrence Walsh)在1986～1992年对伊朗反政府武装组织事件进行的调查；(2)肯尼斯·斯塔尔(Kenneth Starr)对“白水事件”和克林顿总统试图隐瞒与白宫实习生莫尼卡·莱温斯基的关系进行的联合调查。

尽管独立检察官制度的合宪性最终获得支持，但对其价值和实用性的怀疑却没有停止过。批评者指责独立检察官比其他联邦检察官享有更大的独立于总检察长的权利，这也就更容易导致其滥用权力。沃尔什和斯塔尔所进行的调查分别耗费了纳税人几千万美元；在每个案子中，总检察长都没能从行政上控制这些花销，甚至都不能要求独立检察官向公众解释为什么花了这么多钱。公众对《独立检察官法》的不满在1998年斯塔尔向国会提交克林顿－莱温斯基事件的长篇调查报告后达到了高潮。公众可以广泛获得的这份报告充斥着一些色情描写，这使得公众对斯塔尔的调查方式产生了怀疑。甚至克林顿总统的一些尖锐的批评者也感叹说斯塔尔的调查报告对所有当事人来说，都是公共关系上的惨败。

因此，国会出于削弱该法的目的，允许《政府道德法》中的独立检察官条款于1999年6月终止适用。国会拒绝积极地挽救该法(至少目前是这样)，意味着所有未来独立检察官调查的结束。

【参见“Executive Power(行政权)”】

Terry Eastland,Ethics,Politics and the Independent Counsel:Executive Power,Executive Vice,1789-1989,1989.Katy J.Harriger,The Special Prosecutor in American Politics,2d ed.,2000.

——David A. Yalof