国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见

1．2003年7月30日发布

2．国土资发〔2003〕287号

各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局)，新疆生产建设兵团国土资源局：

为进一步规范土地权属管理，全面提高土地开发整理工作水平，现就做好土地开发整理中的土地权属管理工作提出如下意见：

一、土地开发整理权属管理工作的指导思想和任务

(一)指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大精神，紧紧围绕“全面建设小康社会”的总体目标，本着“既能增加有效耕地面积，提高农业生产条件和生态环境，促进农村经济发展，又能切实保护当事人的合法土地权利，避免发生土地权属争议，促进社会稳定”的宗旨，将土地开发整理权属管理各项工作做细、做实、做好，为土地开发整理事业提供有力的法律支持和产权保障，促进土地开发整理事业的健康发展。

(二)主要任务是：全面落实土地开发整理中权属管理的各项工作程序，界定各项土地权利，合理分配土地权益，避免出现土地权属争议；准确反映土地开发整理项目区的位置、界线、地类、面积等土地利用现状，确保地类认定上的真实性。

二、土地开发整理权属管理基本要求和程序

(三)土地开发整理权属管理应当遵守依法、公开、公平等原则。

(四)准确摸清土地开发整理项目区内土地权属和土地利用现状。国土资源管理部门要以土地登记、土地利用现状调查以及土地变更调查、耕地后备资源专项调查等资料为依据，切实查清项目区的确切界线和项目区内每宗地的权属、地类、面积等现状，标绘到大比例尺的土地利用现状图上，并形成土地权属和利用现状报告。地籍资料无法满足工作要求的，要及时进行补充调查和登记。存在土地权属争议的，应及时调处；一时无法解决的，暂不将争议土地纳入土地开发整理的范围。

(五)制定土地权属调整方案。土地开发整理项目可行性研究阶段，要认真制定土地所有权、使用权权属调整方案，主要内容包括：项目区内土地权属状况，权属调整的范围，开发整理人与土地权利人签订的协议。在分配土地权益时，应保证项目区范围内原有土地权利人权益不减少。土地权属调整方案应征得2／3以上土地权利人的同意。

(六)公告权属调整方案。土地权属调整方案应当在有关乡(镇)、村进行公告，公告期为15天。对权属调整方案有异议的土地所有权人、使用权人，应于公告期内书面提出，经协商不能解决的，争议由当地人民政府调处。集体经济组织内的农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内向村集体经济组织或乡人民政府提出，争议由村集体经济组织或乡人民政府调处。

(七)权属调整要经过批准。土地权属调整经公告并征求意见后，应报县(市)人民政府批准。

(八)冻结土地权利变更登记，停止变更土地利用现状。土地开发整理项目一经批准，县(市)国土资源管理部门应公告在土地开发整理项目批准后至土地权属调整完成前，停止办理土地权利移转、抵押等登记手续，禁止任何改变土地利用现状的行为，并在开发整理过程中认真检查核实公告内容执行情况。

(九)开发整理项目竣工后及时开展土地变更调查，办理土地变更登记。土地开发整理项目竣工后，要按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，并重新确定土地所有权、使用权、承包经营权。县市国土资源管理部门应及时进行土地变更调查和土地变更登记，建立新的地籍档案，并妥善保管有关土地登记资料。

三、土地权属确认和土地权益分配

(十)自然人、法人或其他经济组织开发、整理、复垦国有土地或集体土地，原土地所有权原则不变。开发未确定使用权的国有土地，土地使用权可确定给从事开发的投资者。开发集体未利用地，经2／3以上村民代表或村民会议2／3以上成员的同意，土地承包经营权可确定给开发者。国有农场土地按照有关规定处理。

(十一)除飞地、插花地外，项目区范围内土地所有权原则上不做调整。对确需调整的，应由双方所有权人签订土地调整协议。对需要调整的土地使用权、承包经营权，位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当。农民集体土地承包经营权发生调整的，应当经村民会议2／3以上成员或2／3以上村民代表的同意，并报乡人民政府和县级农业行政主管部门批准。集体土地整理后新增耕地的分配，应经2／3以上村民代表或村民会议2／3以上成员讨论决定。

四、土地开发整理权属管理的保障措施

(十二)提高认识。土地开发整理涉及土地所有权、使用权、承包经营权等土地权利的调整，直接关系到当事人的切身利益，政策性和法律性非常强。土地权属界定不清，会在土地开发整理完成后产生新的土地权属争议，直接关系到开发整理事业的成败，甚至影响社会稳定。各级国土资源管理部门要站在实践“三个代表”的高度，从代表最大多数人民根本利益的高度出发，从认真解决“三农”问题出发，高度重视土地开发整理中土地权属管理工作，加强对这项工作的领导，将其作为土地开发整理事业的重要组成部分抓紧、抓实、抓好。不能有畏难情绪，不能随意简化程序，不能搞口头协议、君子协定，凡涉及村民会议决议、公告、各种协议等都必须落实到文字材料。

(十三)严格遵守有关法律规定，真正保护农民土地财产权。不能违背农民意愿搞开发整理。要做到公告到位，指导到位，检查到位。各级政府不能片面理解“谁投资，谁受益”，不能与民争利，要从源头上防止腐败。

(十四)采取措施，狠抓落实。土地开发整理项目申报时，应附具土地权属管理方案。项目建设完成后，应将权属管理作为项目验收的重要内容。为保证工作顺利进行，应当按照项目管理及有关规定，安排土地权属管理经费。地籍工作要切实增强服务意识，提高工作效率，通过积极主动工作，保证土地开发整理项目的顺利进行。特别是在土地权属和土地利用现状确认、权属调整方案审核、土地变更登记等方面，提供优质服务。要加强土地开发整理权属管理的规范化、制度化建设。各级国土资源管理部门可依据有关法律、法规和政策，结合本地实际，制定本地的土地开发整理权属管理的规范和标准，使这项工作有章可循。